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2014年关于干部挂职现象调研报告

日期:2021-02-25 21:01:27

  尽管没有进入当代研究者的视野,干部挂职却在中国走过了将近30多个春秋。作为干部人事制度的重要内容之一,挂职对于干部的培养和锻炼,对于中国现实政治的运行,无疑具有深刻影响。

  调查显示,到下级机关挂职即“下挂”最为盛行,并逐渐趋于制度化

  调查发现,挂职通常有四种形式:一是到下级机关挂职,即“下挂”,最为典型的是通常所谓的基层锻炼;二是到上级机关乃至中央国家机关挂职,即“上挂”;三是到其他地区的机关挂职;四是到国有企事业单位挂职。然而,在现实政治生活中,许多地方政府往往突破常规,创造了丰富多彩的挂职锻炼形式。如有的地方政府借助其他地区机关的牵线搭桥,组织公务员到当地民营企业挂职,学习其管理经验,进行招商引资;有的地方政府选派大量的年轻公务员到村级“两委”担任职务,进行锻炼。

  由于区位环境和领导工作思路的差异,不同地区的挂职工作开展得并不均衡,甚至在一地的不同辖区,挂职也迥然不同。就挂职的类型来说,“下挂”最为盛行,并逐渐趋于制度化;到其他地区特别是发达地区挂职,近年来开始在河北、江西这种内地省份逐渐兴起,并且在未来若干年内呈扩大趋势;至于“上挂”,地方政府没太多发言权,主要取决于上级政府的安排。

  从干部的意愿来看,他们更愿意去上级机关和发达地区挂职,而不是到贫穷落后的乡镇和村挂职,因为两者带来的诱惑实在差别太大。从挂职的内容来看,下派干部主要是进行资金和项目方面的帮扶;异地挂职(去发达地区)干部以招商引资为主,附带学习交流;而上派挂职人员基本上停留在学习提高上。从挂职的体会来看,下派挂职能真正锻炼干部,磨掉他们身上的官僚气息;异地挂职人员则获得了思想观念上的洗礼;而上挂人员开阔了眼界,锻炼了宏观思维方式。

  调查表明,挂职已经成为影响干部升迁的一个重要因素

  尽管到目前为止尚未出台专门的条例来规范挂职的运作,但各地都按照某种既定的操作方案安排不同挂职活动,而且各地已经根据实践发展出趋同的“准制度安排”。这种准程序化的政府实践方式,为比较不同地方的挂职活动提供了一个起码的依据,也是今后中央提供相关制度供给的基础。

  各地在选派挂职干部时,不仅强调政治素质好和工作能力强,而且对年龄和学历都有硬性要求。如武安和吉林选派挂职干部时,规定年龄不得超过40岁;而株洲和九江则规定挂职人员必须在35周岁以下。至于学历,基本上清一色要求大专以上。此外,不同的挂职类型还附加一些特殊的标准,如到基层挂职往往强调热爱农村工作;到异地挂职则强调纪律观念和大局意识;到上级机关挂职往往是一些重要后备干部。

  挂职人员的职务安排一般包括两种类型:一是虚职,如xx助理,农村工作指导员;二是实职,包括副县长、乡(镇)党委副书记、副乡(镇)长、副主任等党政副职和村党支部书记等少量正职。笔者在调查中发现,下派挂职一般担任实职居多,而去异地挂职和“上挂”,绝大多数都是出任虚职。这种差别的出现主要跟接收单位的谈判能力有关,下级政府肯定要义务性地给“上面”派下来的人以实质性的锻炼;而上级政府和其他地区则可能出于种种顾虑而不敢让挂职人员担纲。各地对挂职人员的管理与考核也基本上大同小异,而挂职的评价则涉及挂职成效与提拔使用。除九江外,其他三地的各种挂职文件,都清一色地规定了“挂职期满后,表现优秀的人员,可优先提拔使用”。像吉林,还将挂职成效分为“优秀” 与“特别优秀”两个层次:对于经考核为优秀的人员,可优先考虑职称、职级晋升;对于特别优秀而且具备提拔条件的,要予以提拔重用。尽管九江市委组织部的官员反复强调,挂职(哪怕表现很优秀)并不意味着提拔,它只是一种正常的干部锻炼途径。然而庐山区的挂职实践,似乎刚好与此说法相反。据笔者观察,庐山区的驻村挂职干部中,表现优秀的,基本上都被提拔了。

  可见,不管是书面规定上还是实际政治实践中,挂职已经成为影响干部升迁的一个重要因素。唯一需要厘清的是,挂职在提拔条件里面占据多大权重,提拔依据的是组织部门的书面考核结论还是干部的实际挂职成效。

  干部挂职实践中存在哪些问题

  调查发现,挂职的运作并不尽如人意,而是存在着诸多问题。这些问题的存在,使得挂职这项准制度的出发点和现实效果之间存在较大“出入”,影响了该制度的绩效。

  从挂职人员、派出单位、接收单位三方分别来看,首先挂职人员自身存在认识偏差。有些挂职人员把挂职锻炼看作一个过场,将自己视作当地的一个“短暂过客”,认为挂职期间只需应付一下就可以。在这种思想的指导下,他们往往“身在曹营心在汉”,满足于敷衍被动地开展工作,而非主动承担相应的职责,创造性地开展工。

  其次,挂职人员派出单位有不少“尴尬”。参加挂职锻炼的人员,一般是年轻的、有培养前途的公务员,将他们派出去挂职,对于派出单位来说在短期内无疑是一种损失,特别是那些人员较少、工作量大的单位。而且在此期间,派出单位还要负担挂职人员的工资奖金以及一定量的挂职补贴,有的地方甚至要求派出单位作为对口支持单位而对挂职地区(一般是乡镇和村)进行资金方面的支持。有的派出单位干脆形象地将这种做法称之为“为他人作嫁衣”。正因如此,有些派出单位要求挂职人员兼顾原来的工作,而不是按规定彻底与之脱钩。在访谈的同时,挂职人员接收单位颇有“顾虑”。一是职位安排上的顾虑。挂职时间一般不超过两年,出于对挂职人员不熟悉情况和短期行为的担心,接收单位一般不敢安排主管或分管某方面工作的实职,而只是安排一些辅助性的虚职,这样挂职人员很难得到实际的锻炼。二是费用方面的顾虑。尽管挂职人员的工资奖金由原单位承担,但接收单位要为挂职人员提供相应的办公场所和经费,如果是挂领导职务,还要配备秘书、司机和小车,这些费用累计起来也是一笔不小的支出。对于那些财政收入较少的贫困地区来说,这无疑是一项沉重的负担。三是后果方面的顾虑。如果挂职人员的工作确有成效,接收单位负担上述费用还是值得的;但如果挂职人员的工作毫无起色甚至出现负面效应,接收单位无疑是“赔了夫人又折兵”。.